Vinicius Marques de Carvalho, professor de Direito Comercial da Faculdade de Direito da USP
Flávio Marques Prol, doutor pela FDUSP
Artigo, orginalmente, escrito para o jornal Valor Econômico
O governo federal publicou na virada do ano o Plano Integrado de Longo Prazo da Infraestrutura (Pilpi). O plano oferece uma visão de longo prazo para fomentar investimentos em infraestrutura, compatibilizando planos setoriais de transportes, telecomunicações, energia elétrica e gás natural, infraestrutura hídrica e saneamento básico, infraestrutura de pesquisa e desenvolvimento, e mobilidade urbana em um horizonte de 30 anos.
Apesar de representar avanço em relação ao histórico problema de (falta de) planejamento no setor de infraestrutura, ele não alcançou todo seu potencial. Perdeu-se uma oportunidade de avançarmos em pauta promotora do desenvolvimento econômico, utilizando o setor de infraestrutura como mola propulsora dessas transformações.
A iniciativa de elaborar um plano de longo prazo para infraestrutura é bem-vinda. O estoque de infraestrutura no Brasil, em porcentagem do PIB, vem em queda desde os anos 1980, de forma que existe uma lacuna na provisão de serviços essenciais à população brasileira. A falta e a má qualidade dos planejamentos setoriais têm sido apontadas como agravantes desse cenário, dificultando bom uso dos recursos públicos e privados.
Em suas projeções, o plano de longo prazo estima investimentos necessários em infraestrutura a partir de dois cenários possíveis: o cenário de referência e o cenário transformador. No cenário de referência, os investimentos futuros seguem a tendência identificada até 2025, horizonte de relativa clareza por representar cartela de projetos a serem desenvolvidos. No cenário transformador, o horizonte pós-2025 é construído de forma mais ousada, com a elevação dos investimentos previstos para se fechar hiatos estruturais identificados em cada planejamento setorial.
Aqui chegamos ao primeiro ponto crítico: o plano integrado não substitui - e nem pretende substituir - os planejamentos setoriais. Só que o descasamento entre o nível setorial e as pretensões do plano integrado afeta suas previsões. Nesse sentido, alguns setores analisados ainda não possuem planejamento setorial completo - como o de transportes, que utiliza apenas a análise agregada oferecida pelo Plano Nacional de Logística 2035, sem um planejamento específico para cada modal - ou não possuem planejamento - casos de infraestrutura de pesquisa e desenvolvimento e de mobilidade urbana. Como o plano depende de metas setoriais, a qualidade de suas projeções fica prejudicada.
Em outras palavras, é preciso que os setores apresentem seus hiatos estruturais, sem o que o plano integrado não consegue apontar os investimentos necessários para saná-los. O gargalo do planejamento setorial, portanto, permanece, porque é nessa dimensão que reside a expertise necessária para se definir a “visão de futuro” que deve pautar o desenvolvimento. Ausente o exercício imaginativo por setor, o planejamento integrado sai fragilizado.
Ainda que o plano deva resguardar a autonomia dos ministérios na definição de suas prioridades, ele não deveria acatar ou ser indiferente a um planejamento setorial que põe em risco o bom exercício de suas próprias funções. Ao menos, deveria funcionar como mecanismo de pressão para o incremento da qualidade do planejamento setorial, propondo o debate sobre quais devem ser as metas dos setores de infraestrutura no longo prazo.
Nessa tarefa, contudo, o plano integrado também contém lacunas. Ele não deveria se furtar de temas como a promoção da concorrência nos setores, o aprimoramento da governança dos projetos, redução das desigualdades sociais, mudanças climáticas e a incorporação de novas tecnologias.
Ao projetar cenários futuros, o plano precisa tratar dos assuntos que já conformam nosso projeto de país no longo prazo - de que adianta um plano que não endereça nossas questões mais prementes? O exemplo das mudanças climáticas é notável: o tema é incorporado nas projeções da economia brasileira até 2050, mas não influencia a demanda por infraestrutura prevista, que não estabelece a busca por soluções mais sustentáveis como meta ostensiva.
Como se sabe, o setor de infraestrutura carrega consigo o potencial de amalgamar preocupações ambientais, tecnológicas e distributivas ao mesmo tempo em que garante serviços básicos à população. Esse potencial e a capacidade do plano integrado de longo prazo de apontar nessas direções não devem ser desperdiçados. Caso contrário, perde-se oportunidade de promover o desenvolvimento econômico de forma inclusiva e sustentável, com o plano integrado se convertendo em uma espécie de “plano sem plano”, sem as balizas necessárias para canalizar o investimento em infraestrutura nas próximas décadas.
Ou seja, apesar de pontos positivos, obstáculos persistem no plano publicado pelo governo: em primeiro lugar, é preciso robustecer os planejamentos setoriais, de forma que apresentem as metas orientadoras de investimentos.
Mais: é preciso que preocupações fundamentais da sociedade brasileira sejam abordadas. Do contrário, o plano padece do risco de simplesmente extrapolar cenários de investimento em infraestrutura, sem diretriz mais contundente que aponte quais gargalos devem ser solucionados. Planejamento demanda “visão de futuro”, e esta pode ser melhor apresentada pelos atores que vivenciam a realidade de cada setor. Se estes não a apresentam, é preciso que o plano os pressione a tanto.
A ideia de planejamento de infraestrutura no país começou a se fortalecer nas últimas décadas a partir de 2007, quando foram criados espaços de planejamento setorial para conduzir o PAC. É de se celebrar que, menos de quinze anos depois, o país comece a estruturar um plano integrado de longo prazo para diversos segmentos de infraestrutura.
As oportunidades trazidas não são poucas, permitindo um uso mais consciente dos recursos públicos e privados. Cabe torcer para que as fragilidades apontadas sejam reparadas nas próximas edições do Plano e que esse potencial seja plenamente realizado.
